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浅谈民事送达中存在的问题及对策

  发布时间:2019-05-13 10:59:43


    民事送达,是指人民法院依照法定程序和方式,将诉讼文书送交给当事人或者其他诉讼参与人的行为。但是由于当前社会人员流动性强,身份证上记载的住所地往往与实际住所地不一致,甚至有的被送达人为了拖延诉讼,故意逃避送达,或原告为达到其不良目的,不配合人民法院进行有效送达等多种原因,导致人民法院无法进行有效送达。以牡丹江市中级人民法院为例,仅2016年就有3起案件因送达程序方面不合法,而被上级法院以违反法定程序为由发回重审。鉴于当前送达工作还存在一些问题,现笔者对牡丹江市中级法院2015年至2017年民商事一审审判首次送达情况进行梳理,对送达中存在的问题进行统一分析,以期对提高今后送达工作质量有所裨益。

    一、我院送达工作的运行情况

    民事诉讼法规定,有直接送达、邮寄送达、公告送达、留置送达、委托送达、转交送达和电子送达等7种送达方式。牡丹江中院2015年至2017年民商事一审审判首次送达案件总数为613件次,其中2015年210件次,2016年211件次,2017年192件次。在这三年613次送达中依次采取直接送达、公告送达、邮寄送达、留置送达四种方式。

    1.直接送达是指由人民法院的送达人员将须送达的诉讼文书、法律文书直接交给受送达人或他的同住成年家属、代收人、诉讼代理人的送达方式。2015-2017商事一审审判首次送达案件中采取直接送达方式的有497件次,其中2015年189件次,2016年178件次,2017年130件次,占总送达数的81%。

    2.公告送达是用公开宣告的方式送达诉讼文书,自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。当前人口的流动加速,无法找到当事人下落的情况日益增多,采取公告送达的方式有利于保障被送达人及时参加诉讼,行使自己的诉讼权利。近三年来我院采取公告送达54件次,其中2015年8件次,2016年16件次,2017年30件次,占总送达数的9%。

    3.邮寄送达即法院送达人员将应送达的诉讼材料通过邮寄方式交受送达人的送达方式。这种送达方式不占用审判人力、物力资源,是所有普通送达方式中最快速便捷、耗费最低的一种。近三年来首次送达中邮寄送达共48件次,其中2015年10件次、2016年12件次、2017年26件次,占总送达数的8%。

    4.留置送达是受送达人或有义务接受送达的人无正当理由拒收法院直接送达的诉讼文书时,送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。留置送达带有一定的强制性,能够直接对无故或借故拒绝签收诉讼文书的被送达人产生送达效果。且修改后的民事诉讼法规定了较为宽松的方式,以拍照、录像的方式加以记载即可,给人民法院开拓了实施的留置送达的空间。近三年来首次送达中采用留置送达方式共14件次,其中2015年3件次,2016年5件次,2017年6件次,占总数的2%。

    从以上数据可以看出,首次送达案件中直接送达方式在数量占较大比例,其他送达方式所占比例虽然较小,但呈逐年上升的趋势。

    二、现有民商事审判送达方式存在的问题

    (一)直接送达情况

    直接送达是首次进行民商事案件送达的的首选方式,从近三年的数据看,由当事人本人签收的占 52%,由其同住成年家属代收,但未出示相关证据证明的占18%,委托代理人签收的占8%,其他不明人员签收的占22%。直接送达简单明确,能有效提高司法效率,但是在实际工作中还存在一定困难:

    1.找人难。被送达人是法人单位或其他组织的,按工商登记的地址找到该单位时,发现该地址或是人去楼空,或已经变为其他公司,无法找到该单位工作人员送达。即使原告配合找到单位的工作人员,除法定代表人外,其他工作人员由于无法确认其身份,不能认定向该工作人员送达系合法送达。如实践中,有的单位劳动手续不规范,不给员工办理劳动保险手续,法院在向其送达相关材料后,法人予以否认员工的身份,导致送达程序的合法性受到质疑。牡丹江市中级人民法院也存在因向该单位的工作人员进行了送达,但因无法证明其系负责收件的人,而被二审以程序违法为由发回重审的案件。

    2.识人难。最高院公布的“五个严禁”,明确要求各级人民法院均不得要求当事人陪同人民法院工作人员一并送达,而法院干警与当事人并不相识,且身份证照片往往与本人差距较大,因此无法有效辨认被送达人,导致案件的送达时间过长。牡丹江市中级人民法院曾经遇到到被告处送达时,被告否认其是该被告本人,采取其他方式送达后,发现到庭参加诉讼的就是当时拒绝承认的被送达人。

    3.核准难。民事诉讼法规定,向当事人的同住所成年家属送达也是合法送达的一种方式。但是否系其成年家属,多是根据被送达人家属的自认,当然人民法院也可以采取查看户口、结婚证等相关证据材料来确认,但多数家属对人民法院送达是抵触的,不会主动提供相关的证据。而且当前许多人采取名义上离婚,实际上共同居住的方式逃避债务,这种情况在法律上讲,已经不属于同住家属关系。还有的送达时收件家属认可,开庭时当事人未到庭,缺席审理判决后,当事人提出法院向其送达的人不是其同住成年家属,而人民法院又无从查找收件人核实,使人民法院作出的判决丧失既判力。

    (二)留置送达情况

    留置送达主要存在的问题是无法确认被留置人身份,从统计数字看,我院留置送达中由同住家属代收的占86%,但被送达人不配合法院工作,也拒绝出示身份证件或户口簿等身份证明证明其与被送达人之间系同住亲属关系,导致法院干警无法确认被留置人的身份,留置送达是否合法亦不确定。

    (三)邮寄送达情况

    在当事人签署送达地址确认书的情况下,邮寄送达是法院首选送达方式。而首次送达时,当事人尚未签署送达地址址确认书,人民法院主要依原告提供的被告送达地址进行邮寄,存在当事人虽然签收,但未参加诉讼,人民法院则无法缺席判决,需要再行选择其他送达方式重新送达。也有部分当事人收到人民法院邮寄的诉讼材料后,积极参加诉讼,此种情况占全部送达案件的8%。其中本人签收邮件的占27%,由其他人员代收的占73%。

    邮寄送达主要存在以下问题:

    1.当事人没有签送达地址确认书的,能否按身份证及营业执照载明的地址邮寄送达。最高人民法院于2004年11月通过了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》并于2005年1月1日起正式实施。此种邮寄方式适用于已经签属送达地址确认书的当事人,而一审案件的被告在第一次送达时没有送达地址确认书,故即使人民法院按原告提供的地址及电话进行了邮寄送达,且当事人也签收了,但因无法确认是否系当事人本人签收,也就无法确认该邮寄送达是否有效的送达。

    2.已经签署送达地址确认书的,按地址邮寄但邮件被退回的,能否确认有效送达。由于邮政部门对邮递人员的培训不够或部分邮递人员不负责任,使部分送达的法律文书并非当事人本人签收,或是没有按照《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第六条的规定,在五日内投送三次,或通过电话或者其他联系方式告知受送达人,导致当事人未能到庭参加诉讼,丧失了应享有的诉讼权利。后因此提出再审,上级法院以程序违法为由撤销原审判决。

    3.当事人签署送达地址确认书,但被送达的邮件并非当事人本人或同住成年家属签收,能否认定合法送达。我们在司法实践中出现过这样的问题,当事人称邮政部门未向其本人送达,由他人代签,而代签人在收到后没有马上向当事人交付该法律文书,则导致其超过文书的规定期限而影响诉讼权利的行使,如超过上诉期限,要求人民法院确认其现在仍在上诉期内等。出现这种情况的原因,一是邮政部门对邮递人员的培训不到位,邮递人员交邮时并不审查签字人的身份,只要打电话有人接听,就将邮件交给该人。有的邮寄签收单上载明的签字与原告出具证据中被告的签字明显不符,如果被告能够到庭参加诉讼,这种问题可以解决,如果不能到庭参加诉讼,则无法确认该邮寄送达行为是否合法。二是邮政部门不审核代收人的身份。民事诉讼法规定同住成年家属也可以代收法律文书,但邮递人员不审核代收人的身份,也会出现代收人无权代收或代收人与被送达人关系不明的的问题。而《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第九条规定:只在受送达人、受送达人是无民事行为能力或者限制民事行为能力的自然人,其法定代理人、受送达人是法人或者其他组织,其法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员、受送达人的诉讼代理人、受送达人的同住成年家属签收的视为送达。并且要求受送达人及其代收人在签收时,应当出示其有效身份证件并在回执上填写该证件的号码。而邮政部门给法院退回的送达材料有近一半的回单不符合上述条件,是否认定有效送达值得商榷。

    (四)公告送达情况

    采取其他方式无法送达的案件只能以公告的方式送达。我院2015年公告送达案件8件、2016年16件、2017年30件,公告送达所占比例也逐年增加。

    公告送达存在的问题较为突出,主要反映在以下两个方面:一方面公告送达只是在形式上符合法律规定,实质上被送达人没有通过公告得知在人民法院有诉讼的。公告送达是采取其他送达方式无法有效送达的情况下,适用的拟制送达。即使被送达人通过公告送达的方式仍不得知送达的相关内容,也视为向被送达人履行了送达义务,使人民法院的审判程序得以正常进行。对此《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条作出规定:受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。我们在司法实践中多数采取在人民法院报上进行公告的方式进行公告送达,但这种公告送达的方式形同虚设,不能起到以公告的方式告知当事人的目的。这里还不排除有的原告明明知道被告的下落而向人民法院隐瞒,使人民法院无法直接向被告送达,只能采取公告送达的方式,使被告不能到庭参加诉讼,使原告的非法目的得以实现。司法实践中,已有多起案件因被公告送达的当事人得知诉讼结果后,提供相反证据推翻原审判决的案例。另一方面没有起到广而告之的作用。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定:公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告,也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告,发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。公告送达的最初目的是以广而告之的方式使被送达人了解人民法院向其送达法律文书的内容,最好的方式是到被送达人的住所地或者与其联系密切的亲属处,将人民法院所要送达的法律文书以公告的方式张贴。特别是在网络力量如此之高的今天,想通过网络寻找一个人可以说是一件很容易的事。电话实名制、银行开户实名制、乘坐火车飞机实名制、宾馆入住实名制,可以说每个人的一言一行均在网络大数据中有所体现,但因涉及到个人隐私问题,很多单位拒绝协助人民法院提供信息,如能立法规范利用网络大数据来查找当事人,可以实现有效送达,确实保障当事人的诉讼权利。

    (五)委托送达情况

   委托送达,是指受诉法院直接送达确有困难,而委托其他法院将需送达的诉讼文书、法律文书送交受送达人的送达方式。《民事诉讼法》设置委托送达的初衷是全国法院一盘棋,人民法院有相互协助的义务,但实际操作起来又存在许多问题。首先,各个法院没有设立专门负责该项工作的部门,接到此项委托后,应由哪个部门负责实施不明确。其次,没有工作的动力。因该项工作是纯义务性的工作,既不计入年底考评,也不算工作成绩,所以受委托的法院不积极办理。另外,送达的费用如何承担。由委托的法院支付,没有此项支出理由;如果由受委托的法院承担,法院的经费本已紧张,导致无法实际实施。从我院审判实践看,1990年之前,我院还能收到其他法院委托送达的相关材料,而后逐年减少,近年来已经没有收到其他法院的委托送达材料了。作为委托法院来讲,委托送达的时间也无法确定,送达开庭传票的,可能到了开庭时间,传票还没有送,无法掌控审判节奏,近年牡丹江中级法院也没有采取对外委托的方式进行送达。

  (六)转交送达情况

    转交送达是由人民法院将诉讼文书交由受送达人所在单位代收后转交给受送达人的形式。转交送达主要适用以下情形:一是受送达人是军人的,通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。二是受送达人是被监禁人的,通过其所在的监所或者劳动改造单位转交。此种情况的实际操作程序多为涉及军人的直接邮寄,涉及被监禁人的,直接送达到监禁单位,由单位转交后,将送达回证返给人民法院的工作人员。由于此种情况较少,实践中也未发现存在的问题。

    (七)电子送达情况

    《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条规定:经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。说明民事诉讼法认可电子送达的法律效力,但人民法院在实践中运用较少。究其原因主要是网络社会是虚拟的,将已经送达的证据实物化后再装订到卷宗中,还需要拍照、录像留存,无形中给人民法院增添工作量。另外,全社会普遍的观点认为公章是人民法院权威的象征。传真、电子邮件无法辩认所传输的法律文书中公章的真实性,也就没有法律文书原件更具有严肃性和震摄力。因此,人民法院很少使用该种方式实施送达。随着当前网络技术的不断发展,微信大面积覆盖广大群众,微信的实名注册,可以尝试以微信的方式向被送达人发出通知,要求其在一定期限内到人民法院领取相关法律文书,这样既能保障当事人权利的行使,又能使人民法院快速推进审判程序。

    三、关于解决民商事送达问题的对策

    (一)加强立法,规范直接送达

    1.加强资源共享。通过立法整合资源,使法院与社会各职能部门相关配合,信息查询资源共享,通过网络及公安查询及定位系统查找当事人,以实现有效送达,切实维护当事人的诉讼权利。

    2.允许当事人陪同送达。原告作为主张权利的人,是最急切希望找到被告送达并启动审判程序的。如 允许其陪同人民法院工作人员一并送达,一方面可以减少人民法院寻找被告的难度,另一方面可以避免出现面对面而不相识的情况发生,提高送达的效率。陪同送达不等于传统意义上的三同,人民法院可以不同当事人同吃同住同行,只是同时到达送达的地点,以方便查找当事人。

    3.适当放宽同住成年家属的范围。以往的同住成年家属多指同一户籍的成年家属,而我国传统多为子女成家后另立户籍,但与父母在同院居住或是同一村子居住,或是有众多兄弟姐妹在同一村子居住,这种情况也应列入同住成年家属的范畴,以提高直接送达的效率。

    4.限制当事人恶意逃避诉讼的行为。送达的目的在于让当事人了解诉讼,在向不是当事人本人送达后,当事人未到庭参加诉讼的,不应迳行缺席审理,而应再行向当事人本人求证其是否收到人民法院法律文书,如果没有收到,则应不能认定已经有效送达。牡丹江市中级人民法院就曾出现过向夫妻为共同被告的,向丈夫送达法律文书,丈夫也代替妻子签属了送达地址确认书。人民法院按此送达地址确认书确认的地址邮寄送达后,当事人并未参加诉讼。缺席审理后,妻子一方提出上诉称一审法院送达不合法,其丈夫无权代其签署送达地址确认书。上级法院以未向妻子一方送达开庭传票而缺席开庭审理,系程序违法为由将此案发回重审。

    (二)明确界定,慎重使用留置送达

    首先,要确定被留置人的身份系被送达人本人或其同住的成年家属方可实施留置送达。其次,如当时实施留置送达时,没有切实证据证明该被留置人是被送达人及其成年家属的,也要在实施留置送达后锁定证据用以证实人民法院实施留置送达的对象符合法律规定,否则应视为无效送达,继续以其他的方式进行有效送达,避免因被留置人身份问题造成程序违法。

  (三)加强合作,发挥邮寄送达主导作用

    随着送达地址确认制度的逐步完善,邮寄送达逐步成为人民法院司法送达的主要方式。规范邮寄送达,首先要明确邮政部门的职责。邮政部门受法院委托送达法院专递时,他所担负的任务系司法送达,他的行为可能使法律文书产生效力,也可能使法定程序自始即未启动。其次,要加强对邮递人员的专业培训,以司法送达的标准由法院工作人员对邮递人员进行业务上的指导。三是要求邮政部门安排具有法律知识或从业背景的邮递人员从事司法专递工作,以保证其具有履职所需的知识,并使其专职化,以保证送达程序能够充分符合相关程序的要求。

    (四)严格控制,审慎适用公告送达

  1.严格界定适用公告送达的范围。审判实践中,公告送达的案件大多为缺席审理、缺席判决,必然导致诉辩双方的权利的失衡,直接影响审理结果的公正。为保护双方当事人诉讼权益,法院在适用公告送达时,必须是已经穷尽了其他各种送达方式。法院在依据原告起诉时提供的被告住址无法送达时,应当要求原告提供被告下落不明的相关证明材料(须由被告原住所地或经常居住地的村民委员会、居民委员会或者公安户籍等部门出具相关证明)。无法提供的,人民法院要到被告的住所地进行实地调查,只有在履行了上述审查义务的基础上,才能对被告采用公告送达。

    2.同时采取多种公告方式。法律规定公告既可在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴,又可在报纸上公告。我们通常的作法是在人民法院报上刊登公告,当事人基本看不到,可以在人民法院报刊登的同时,采取在当事人住所地张贴公告的做法,在保证合法性的同时,又具有时间短、成本低的优点。还可以将公告的内容发在被送达人的手机中或是与被送达人共同的微信群、朋友圈中,以达到通知被送达人的作用。    

    (五)设立平台,统筹安排外地送达

    以牡丹江市中级人民法院为例,民事一审案件涉及大量外地首次送达的情况,执行部门又有大量需要到外地查封或执行的案件。由于信息不通,同一法院工作人员同时赴同地办案的情况时有发生,既浪费审判资源又浪费法院的经费。如果能够设立一个专门实施外出送达、执行的部门配合审判庭及执行庭实施该项工作,可以有效避免上述情况的发生。本院审判庭甚至本辖区的审判庭可以将需要送达的案件上传至送达专门平台,将近期需要外出的案件统筹安排人员办理,甚至可以在工作人员外出时,将材料上传打印后直接办理,既可以节约时间、经费,还可以缓解法院工作人员不足的问题。

    (六)强化意识,规范加强委托送达

    《最高人民法院法院委托执行若干问题的规定》已于2011年5月16日实施,其目的在于解决跨辖区案件执行难的问题。而跨辖区送达也是民事诉讼中一个较为棘手问题,在最高院没有出台相关规定前,比照委托执行的规定,将不在本辖区的送达工作委托给当地法院,由当地法院负责送达的机构进行统一送达,既可以节约诉讼成本,也可以提高送达的效率。2017年最高院出台的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》中,也将法院之间建立委托送达协作机制作为一条重要的内容加以规定,强调要树立全国法院一盘棋的意识,对于其他法院委托送达的诉讼文书,要认真、及时进行送达,以节约送达成本,提高送达效率。

    (七)完善法规,拓宽送达途径

    《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》中首次将基层组织协助送达写入司法解释,使基层组织送达合法化。基层组织相对法院来讲,更了解被送达人的行踪,可以广泛发动群众发现被送达人的行踪,即可告知基层组织向其送达,一方面可以解决法院送达难的现状,另一方面还可以充分保障当事人诉讼权利,还能够使有意逃避诉讼的当事人无处遁形。《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》还将短信、微信送达列为人民法院送达的方式之一,并规定了存证的方式,但在当事人没有签署电子送达确认书的情况下能否作为有效送达的一种方式,还需要最高院出台相应的司法解释加以明确。

    四、关于完善送达效果的建议

    最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第八条作出规定,可以以多种方式确认当事人的送达地址。按第八条规定的地址送达后,即继续法定程序,无须再行公告送达。但上述规定只是适用于恶意逃避送达的情形,对于无法联系到当事人或者无法证明当事人有故意躲避、规避送达行为的,不能认定其为拒不提供送达地址,还应通过公告的方式进行送达。这样的规定虽然比以往的要求更进了一步,但现实中操作起来还有一定的困难,影响了案件审理的质效。建议以立法的形式作如下改进。

    1、结合诚信体系的建设,确定送达地址和方式。现在我银行、电信系统均要求进行实名登记,建议电信系统将数据资 源对人民法院开放,履行严格的审批手续后,可提供身份证所对应的当事人手机号吗,人民法院依此采取录音送达的方式,或短信告知的方式对当事人进行送达,便于案件的审理。对于经几次通知拒不应诉的,可以视为放弃诉权。即使手机号码不是本人所用,但因违反实名制的规定,也应视为其本人知晓,视为有效送达。

    2、基层组织应履行法律规定的协助义务,如实提供人辖区内住户的真实信息民,并协助人民法院的送达工作。人民法院审理民事案件并不是独立的工作,本身也是化解矛盾,促进稳定,保证社会和谐的一种方式,如果狭义认为法院的审判工作是独立的,共他部门不予协助,不仅与《民诉法》的规定相违背,也不利于社会矛盾的化解,更不利于社会的和谐和稳定。

    3、设立惩戒制度,对于不遵守法律,恶意逃避诉讼的当事人,除有证据原判实体确有错误外,一律不应进入再审审查。即便是进入再审,也应对其恶意逃避诉讼的行为依法制裁,以树立全民遵法守法的意识。

    总之,送达的实质目的是让当事人了解诉讼的发生、进程以及最终的结果,而非形式上的告知。采取多种形式进行有效送达,使当事人在最早的时间了解诉讼进展,使恶意逃避诉讼的人受到应有的裁判,使权利人的合法权利得到应有的保护,使恶意诉讼的人不能得到法律的支持,才是送达所起到的真正作用。 

责任编辑:衣朦    


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