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关于当前新形势下破产案件审理情况的调研与思考

——以牡丹江市中级法院2002年至今审理破产案件为视角

  发布时间:2017-11-16 14:31:25


    2016年2月最高人民法院在全国部分法院“僵尸企业”处置工作座谈会上要求全国各级法院提高认识,迅速行动,积极开展“僵尸企业”处置的前期准备工作。为了更加有效地发挥人民法院破产审判职能作用,运用法治思维化解过剩产能,淘汰僵尸企业,推进产业结构性调整,我们对牡丹江市中院2002年以来审理破产案件的情况及今后面临的破产审判形势进行了调研,通过对比,分析当前形势下僵尸企业司法处置工作面临的新情况、新问题,提出行之有效的解决办法,以期对今后破产审判工作扎实有序的开展有所裨益。

    一、2002年-2011年10年间破产案件审理情况

    牡丹江市中院民三庭自2002年审判职能划分以来,共受理破产申请案件 35件,总体情况为,2002年受案1件,2003年19件,2004年3件,2005年1件,2006年1件, 2007年1件,2008年4件,2009年4件,2011年1件。

    上述破产案件已破产终结结案的31件,撤回破产申请1件,破产和解1件,因未交诉讼费用按撤回破 产申请处理的1件,未结1 件。

    这十年间的破产案件存在以下特点:

    1.企业性质均为国有。2003年牡丹江市国有企业改制全面铺开,部分资不抵债的国有企业进入破产程序,此时期中院受理的破产案件均为国有或国有控股企业破产,还有部分政策性破产案件,无纯民营企业破产的案件。因此破产受政策影响较大,多为在政府主导下申请破产,个别民营企业即使想申请破产或通过破产重整解决债务困境,但由于没有主管部门处理保障职工安置等问题,没有被批准进入破产程序。

    2.企业规模大、职工人数多、资产负债率高。破产企业均是有着多年历史的国有企业,担负众多社会职能。如有的企业配有附属医院、学校、幼儿园,还有的企业配有供热站、浴池、食堂等。这些企业因职工人数众多,工伤遗属等需安置人员多,企业设备陈旧、优良资产少、负债多、包袱沉重,多年欠发职工工资导致职工生活困难、安置费用高、难度大等多种原因造成企业亏损严重,长年靠政府补贴或银行贷款生存,很多企业资产负债率高达百分之几百甚至上千。

    3.政府负担破产企业的职工安置费用。按照当时市政府的政策,国有企业进入破产程序的职工安置费用均由政府承担。政府将国有土地及公有房屋的变现款返还给企业用于职工安置,保障了国有企业职工合法权益,避免因职工安置不到位引发的不稳定因素。特别是政策性破产的案件,职工的安置费用全部由国家财政保障,职工对破产不仅不反对,甚至希望企业破产,以便尽快得到相应的补偿。

    4.企业主管部门主导企业破产。以往国有企业破产均须经主管部门批准,进入破产程序后,由主管部门组成清算组完成债权债务清理、资产的审计评估拍卖、职工劳动债权的确认等工作,遇到问题可以随时向市委市政府寻求支持。市委、市政府也为破产企业提供了诸多优惠政策,如欠缴职工的社会保险费用挂账,距离退休不满五年的职工享受提前退休待遇等,对无照房经拍卖后为购买者办理房照等,有效推动了企业破产的进程。

    5.破产企业积极配合。企业破产改制是盘活企业资产,安置职工的有效措施。企业破产后,对企业资产进行处置所得价款可优先用来支付职工的劳动债权。因此,职工对企业破产是支持的。特别是2007年破产法颁布后,职工的劳动债权优于抵押债权受偿,使企业更有动力实施破产,以保障职工的劳动债权及经济补偿金的发放到位。破产企业也积极配合清算组及法院的工作,提供破产程序所需的所有材料,使破产清算能够顺利完成。

    6.购买方负责职工的安置工作。国有企业破产多是在购买方有意重组企业的情况下申请进入破产程序,购买方通过拍卖取得破产财产后成立新公司,生产的产品与破产企业相同或类似,需要聘用该行业的成熟工人,故破产企业职工多数与新企业签订劳动合同。同时,政府对被录用的职工承诺将破产时应发放的经济补偿金留存在新企业,待职工退休享受社会保障后,该经济补偿金便不再向职工发放,用于职工的其他安置费用。购买方负责原破产企业职工的医疗保险、工伤保险、遗属抚养、档案管理等后续工作,破产企业职工较为稳定。

    7.资产变现率高。进入破产程序的企业多是政府主管部门做了大量前期工作,同时也从安置职工方面着想,故给予破产财产的购买者一定的优惠政策,投资者已经有购买破产财产的意向才进入破产程序,故资产拍卖较为顺利。

    8.债权人对获得分配的期望值低。国企长期上缴利润,职工工资低,发生经营困难后,国家为保障职工的生存问题,要求国有银行以贷款的方式向企业输血,以维持职工的基本生活,产生大批不良贷款。国家对此种情况产生的不良贷款采取较为宽松的核销方式,或者直接核销或者打包转给不良资产管理公司,并不期望在破产中得到清偿。

    9.破产案件审理出现断层。由于国有企业改制基本完成,新成立的民营企业尚在发展中。虽然有部分民营企业也遇到经营困境,但由于民营企业主缺乏法人独立人格的概念,企业财产与股东个人资产混同,财务管理不规范,债务人企业主不愿承担无限连带责任,不能严格按破产法规定对这种不规范的民营企业实施破产。另外,破产案件审理周期长、难度大,还面临职工上访等诸多问题难以解决。且破产案件少,也缺乏审理破产案件的专业法官,人民法院也没有审理破产案件的积极性。因此,2012年至今未受理破产案件。

    二、2017年以来破产案件的基本状况

    2012年以来,国家经济形势经历了复杂而深刻的变化,市场经济的发展形势更加严峻,企业尤其是中小企业的生存空间受到极大挤压,生存艰难。在最高人民法院出台的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中提出,将被执行人中大量资不抵债、符合破产条件的僵尸企业依法转入破产程序,以充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能,同时促进市场经济按照规律健康有序发展。但较之2002-2012年的形势,破产案件发生了极为深刻的变化,呈现了非比以往的新态势。具体来说,有以下新特点:

    1.破产企业的性质由单一的国有企业向多样化发展,倒闭难。被执行人可能是国有企业,也可能是有限责任公司等,且今后民营企业破产将越来越多,尤其是僵尸企业即将越来越多的进入到破产程序。僵尸企业是我国经济发展过程中长期积累的结构性、体制性、机制性矛盾的一种反映。其形成原因既有政府出于保住经济增量,维护社会稳定等方面的考虑,不愿企业倒闭,而不惜以财政补贴和银行支持等手段维持企业存活;另一方面也有企业自身不希望就此退出历史舞台,希望先将对手靠倒,不愿意主动退出市场。破产案件申请的前提条件不再是资不抵债,只要企业资产不足以清偿全部债务或是明显缺乏偿还能力即视为具备破产原因,少了原破产法规定的资产负债率的限制,被执行人或申请人均有权利申请将执行案件移送破产审查。

    2.破产企业的控制由政府控制转为多头控制,管理难。与之前破产企业在政府支持下的主动申请破产不同,执转破案件及强制清算破产案件的破产企业多数为被动进入破产程序,很难配合法院及破产管理人清理资产。有的清算组及管理人不能顺利接管破产企业财产,有的股东之间存在矛盾,还有的被执行人的法定代表人及主要管理人员下落不明,不主动提交财产状况、债权债务清册及财务会计报告。有的企业主为逃避其违法行为,故意隐匿账册及经营资料;有的企业处于失控状态,企业财产遭哄抢;有的企业处于无资产、无人员、无账册的三无状态,无法真正进行破产清算。

    3.破产企业账目由单纯企业账目转为多本账目,清理难。2012年之前国有企业的账目比较规范,破产时清理不会出现很多状况。现在即使有的企业存在部分或完整的财务资料,也因破产企业经营不规范,财务管理混乱,造成破产审理工作难度加大。一是账目不清。破产企业普遍存在内外两本账,外账为规避税务而设置假账或仅部分做账,内账用于股东内部结算。二是企业债权债务验证以确认。关于破产企业债务人记载不清,核对困难。原始凭证遗失或根本没有凭证,导致债权无法追收。三是企业财产与个人财产混同。现在的企业多为家族式的民营企业,企业法人欠缺独立性。如企业法定代表人从企业取得财产不入账,利用企业名义对外借款用于个人消费或是以个人名义对外借款用于企业生产经营等。

    4.破产企业资产由有国家政策扶持转为无国家政策扶持,变现难。一是破产企业的部分房产无房照。国有企业破产时,政府给予破产企业无照房拍卖后办理房照的相关政策,而私营企业破产多数没有该政策,拍卖存在风险。二是土地、厂房租赁的现象普遍存在。有的是企业正常经营期间的租赁,有的是企业的债权人用债权抵租金的形式形成的租赁。此种情况承担人多数不愿搬迁,一旦搬迁,原来享有的债权不能得到清偿。三是破产企业的资产特殊,如不是同类型的生产企业,很难购买该破产财产,使破产财产变现率较低。

    5.破产企业管理人由政府主导转为依法选出,选任难。破产法规定了管理人制度,要求今后进入破产程序的破产企业均由人民法院指定破产管理人,对破产企业的人员、财产、账册进行管理和清算。中介机构要作管理人,均需要提供相应的资格证明,经高级人民法院审查后,方可进行管理人名册。虽然进入省法院破产管理人名册中的社会中介机构数量不少,但真正具备履职能力的管理不多。若采取轮候、摇号等随机的方式指定破产管理人,很难选任出合适的管理人。有的管理人破产管理经验不足,知识结构单一,不能适用管理人工作要求。如采取竞争的方式,参与竞争的多是固定的几家机构,经择优指定的管理人多是熟面孔,容易使社会公众对法院选任管理人产生怀疑。

    6.破产企业管理人由政府支持转为依法行使职权,履职难。管理人的现实地位不能匹配法律赋予的职责。管理人一经指定,就成为企业的当然代表,破产法赋予其接管债务人财产、调查债务人财产状况、决定债务人的内部管理事务、管理和处分债务人财产等多项职责。但是社会各界及政府相关部门对管理人这一角色的地位和职能认识不够,涉及破产企业的事务,还习惯同企业对话而不与管理人协商,即使管理人主动找上门,相关部门对管理人的工作也不配合。

    7.破产企业财产清偿分配由政府主持转为依法进行,分配难。2012年前的国有企业破产多是政府在前期做了大量工作,资产变现及分配比较顺利,但现形势下破产企业的债权人之间矛盾突出,如依执行程序强制执行,先行申请查封的申请人则能够获得全额或较大比例的分配款项。如依破产清算程序,则各债权人均按比例获得清偿,必然使债权人之间产生矛盾,不利于破产清算报告及财产分配方案的审议通过,无法通过财产分配方案,破产财产亦不能进行分配。

    8.新形势下特殊主体破产后,后续问题解决难。如房地产开发企业申请破产,后续会引发诸多如一房多卖、未交纳土地出让金、购房者不能办理房照、房屋质量、建设工程施工合同优先受偿等问题无从解决。而且房地产企业可能还涉及在建工程,如不完工则变现价值较低,如将在建工程完工再变现则需要较多资金投入,破产程序运行难度大。房地产企业还涉及建筑工程优先权、不动产所有权、抵押权、不动产预告登记、让与担保等物权法前沿问题,直接关系到债权人的权利性质、权利范围和清偿顺序。此类问题在司法实践中争议较大,存在审判标准不统一的情况,处理不好可能导致债权人的债权性质和清偿顺序认定困难,影响破产案件的审理效率,还可能引发涉诉信访。

    9.企业对破产重整期望值高,兑现难。2007年颁布的《企业破产法》在规定破产清算的同时,规定了破产企业可以通过重整摆脱困境,化解债务,从而重新走向正常经营的轨道。重整期间中止案件的审理及执行程序,并对查封冻结的财产解除查封,有利息的债权停止计息。上述法律规定使许多不符合重整条件的经济状况较好的企业也想通过重整缓解经营压力,有些僵尸企业也想通过重整延缓破产清算的时间,从而得到更多的利益。但破产重整的前提条件是有战略投资者的引入,但多数想要进行破产重整的企业并没有战略投资者,只是想通过重整期间缓解经营压力,这给破产重整带来较大难度。

    三、当前破产案件审理面临的新挑战

    综上,当前的新形势新政策、破产企业的新特点等变化导致破产案件的审理也将面临着诸多新挑战。

    1、破产案件数量急剧增多。2012年至2017年的破产案件审理工作存在空档期,这一时期积压了大量破产案件,与此同时最高院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》中提出要全面推进执行案件移送破产审查工作,这预示着有大量破产案件在短时期内即将进入法院的审理。

    2、审理思维方式亟待提高。民营企业生产经营灵活、随意性较大、存在着不同以往国有企业破产的新特点,这就要求我们不能再沿用之前的破产案件审判思维方式,要积极主动顺应形势,转变思维,提高审理破产案件的能力,确保应对破产案件的迅猛到来。

    3、企业破产效应急需应对。民营企业一旦破产后,企业实体虽已消亡,但其承担的非经济的社会保障任务仍需转嫁,因为民营企业没有相应的主管部门,单凭法院依法破产是不现实的,极易引发群体性、冲突性事件,引起不良的社会效果。因此,要积极取得政府、社会各界的大力支持,将可能出现的问题和不良后果化解在萌芽之中。

    4、专业人员力量急需配备。新的《企业破产法》实施后,破产案件不同于以往的由破产清算组组织破产财产的评估、拍卖、变现、管理、处分破产财产等工作,而是变为法院选择社会中介机构担任企业破产管理人,但企业破产管理人还缺乏相关能力水平,难以履行法定职责,法院也不得不主动介入,无形中增加了法院工作量。因此专业的企业破产管理人数量严重不足,现有的还须提高专业水平,急需培养破产管理人队伍。

    5、无经验或案例可供参考。新的《破产法》、新的破产案件特点,导致在遇到疑难案件时没有以往的经验案例可供借鉴,只能靠自己摸索,摸着石头过河。

    四、几点思考

    为积极有效的迎接新一轮破产案件的大量涌入,人民法院如何应对是当前做好新形势下破产工作的严峻课题。为此,笔者提几点建议,以促进公正审理破产案件,推动僵尸企业处置,更好地为经济发展提供司法保障。

    1.设立专门的合议庭。最高院及省法院分别下发通知要求各中院设立专门的破产及清算庭,审理破产及清算案件。我省已有哈尔滨、大庆中院两家法院设立了破产案件专业法庭。如不能设立专门的法庭,也可以成立固定破产案件审理合议庭的方式,培养具备审理破产案件专业能力的员额法官。采取专业人员办专业案件,快速进入角色,以积累破产案件审理经验。

    2.探索破产案件规范审理。结合案件审判监督结点及公开审理的要求,把握破产审理流程,掌控程序节点,探索制作具有可操作性的破产案件审理规范,将破产案件的受理、管理人的选任、债权的申报、破产企业的财务审计、破产财产的评估拍卖、破产财产的分配以及破产程序的终结,每个环节的时限要求及所要注意的问题均在审判流程中体现出来,便于审判人员把握破产案件审理的关键点,使新接手破产案件的法官能迅速进入角色。

    3.搞好审判执行程序衔接。制订执行程序与破产程序衔接工作标准,规范程序的衔接工作。拟进入破产程序的案件,执行部门应以报告的方式详细说明被执行人的财产情况、评估情况、债权人情况、已执行情况,还应制定破产案件受理前的财产保管方案,监管被执行企业资产,防止企业资产流失。当事人提出执转破申请时,执行部门应严格进行审查,并详细进行释明,以便使当事人充分了解执转破的后果。

    4.依托政府支持企业破产。加强与地方党委、政府的沟通,争取市委、市政府对破产企业清算及重整的支持。对于有较大影响的破产企业,法院立案前应与政府汇报,建议由政府相关部门人员组成清算组作为破产管理人,再由管理人聘请律师事务所、会计师事务所等中介机构为其提供专门的法律及清算服务。这样既可以保证清算工作的专业性,又可以兼顾破产的政策性,使政府及时发现破产中存在的有损劳动者合法权益的不稳定因素,便于政府研究解决措施,切实保障破产清算及重整的顺利进行。

    5.完善管理人遴选制度。虽然管理人名册中的社会中介机构数量不少,但能力良莠不齐。如单纯采取随机抽取的方式,可能会抽到不具备管理人能力或是与破产企业规模不相匹配的机构,不适应破产案件的审理。可以尝试择优加随机的方式选取中介机构作为管理人,组成专门的管理人评选委员会,制订科学的评分标准,告知申报期限及材料,由评选委员会采取评分的方式选出不少于三家的中介机构,再以随机的方式选取最终的中介机构作为该破产案件的管理人。

    6.强化清算义务人的责任。执转破案件多数为债权人提起破产申请,债务人往往不配合进行破产清算。对于此种情况,应当加强清算义务人的清算责任。对于拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明、债务清册和有关财务会计报告的,债务人有关人员拒不陈述或作虚假陈述的,应依照企业破产法的有关规定,对直接责任人员处以罚款。对清算义务人怠于履行义务,导致公司主要财产、账册或者重要文件灭失,无法进行清算或完整清算的,应及时追究清算义务人的相关责任。

    7. 保障职工的合法权益依法破产。与国有企业不同,民营企业对职工的管理较为松散,许多没有建立完整的职工档案。即使存在拖欠职工工资的情况,企业也往往隐匿,规避责任。民营企业的职工稳定性差,发现企业经营不善,就辞职,很难查清是否拖欠劳动债权。这就要求管理人对于职工名单、工资表不完整的破产企业,向人民法院提出调查取证申请,授权管理人到社保局等部门调查核实。在破产企业公示职工劳动债权的基础上,向每位职工送达职工债权清单,由职工确认其劳动债权,最大限度保障职工的合法权益。

    8.加强学习,提高破产案件审判能力。破产案件的审理不仅仅涉及破产相关程序性的问题,还包含破产企业审计、评估、资产变现等问题,涉及合同法、物权法、公司法、证券法等商法领域。这就要求破产合议庭的法官要加强学习,掌握破产案件审理中各个层面知识,遇到问题共同研究,及时查阅资料,总结经验,不断提升审判专业水准。

责任编辑:衣朦    


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