优秀司法统计分析选

第四期

牡丹江市中级人民法院审判管理办公室       2013年10月30日

本期目录：

1．对人民陪审员参与陪审的思考

                              （爱民区人民法院）

2．关于金融借款合同的司法统计分析

                              （宁安市人民法院）

对人民陪审员参与陪审的思考

爱民区人民法院姜冰冰

人民陪审员制度是我国司法制度的一个重要内容，是国家审判机关吸收部分民众代表参与案件审判的制度，是人民群众直接参与法院审判活动的一项重要制度，对于促进国家的司法民主、保障司法公正，发挥人民群众参与审判、监督审判，保证公正和效率都起着十分重要的作用。长期以来，人民陪审员制度在我国司法实践中历经起落，在立法和司法实践中一直存在利与弊的争论。例如“陪而不审”，陪审功能难以发挥；选任状况比较混乱，日常管理趋于随意；陪审范围不够宽泛，参与形式过于单一；法律专业素质偏低，案件质效难以确保；陪审待遇相对偏低，陪与不陪进退两难等等。笔者通过对人民陪审员参与陪审的统计分析与调研，揭示人民陪审员制度运行中存在的问题，深入剖析其成因，进而对人民陪审员制度的改革与完善提出应对措施和建议，以期抛砖引玉。
     一、人民陪审员的基本情况

爱民区人民法院现有法官32名，有人民陪审员19名。在现有的19名人民陪审员中，女性16名，占总人数的84.2%，男性3名，占总人数的15.8％；研究生学历3名，占总人数的15.8％，本科学历7名，占总人数的36.8%，专科学历9名，占总人数的47.4%；党政机关、社会团体干部有18名，教师1名。

2010年至2013年6月，爱民区法院人民陪审员参审案件共有322 件，人均参审案件17件。

二、人民陪审员参与案件审理中存在的问题

1.人民陪审员成员的代表性、广泛性不够。在19名陪审员中，党政机关占的比例较大，与爱民区的人口现状不相符，另外，企业职工、工商个体户较少，不利于社会纠纷的化解。近年来，人民法院受理的涉及下岗职工、务工人员的纠纷案件，拖欠工资案件和人身损害赔偿案件逐年增多，审理这类案件如有相同身份的人民陪审员来参审，在调解时做当事人的思想工作，宣传相关政策、法律，将有利于这类矛盾纠纷的解决，达到更好的社会效果。

2. 人民陪审员参审案件不均衡。近四年来，人民陪审员参与审理的案件中50件以上的有3人，30件至50件的有3人，10件至20件的有4人,10件以下的有4人，有2人未参与过案件审理。原因一是陪审员参与审理不是随机抽取，系业务庭直接点名指派某陪审员参审，导致陪审员参审案件的机会不均等；二是部分陪审员工作较忙，无时间参与案件审理；三是少数陪审员为行政单位负责人或主要领导，承办法官与其缺少沟通和联系，在关系不熟的情况下不愿邀请其参加审理。

3.人民陪审员不愿、不想发表独立见解。我国现行法律规定，人民陪审员在审理案件时，享有与法官同等的权利，实行“少数服从多数”的原则，有权对案件发表独立见解。但在实践中，人民陪审员在合议案件时不愿意过多发表意见，甚至不发表意见。

4.“陪而不审”现象突出，陪审功能难以发挥。人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面：一方面，“陪审”是只“陪”不审。在庭审过程中，多数陪审员只是坐在审判台上，庭审完全由审判长进行，他们只是一种陪衬；另一方面是“合而不议”。大部分人民陪审员参与审理活动主要只是参加开庭，不参加庭前证据交换、调解、调查、庭前阅卷等工作。由于陪审员介入案件时间较晚，对案情事先了解较少，对法律专业知识又不熟悉，使其不敢贸然发言，加之其对职业法官存在趋同心理，在表决时一般都会举手同意职业法官的意见，根本没有也不可能提出自己的观点，难以保证案件参审的质量。

5. 陪审待遇相对偏低，陪与不陪进退两难。一方面是法院不愿请。部分法院基于自身的经济利益考虑，不愿推行陪审制度，往往作出折中的选择，就是让少数几个人经常充任陪审员，成为半职业化法官，这样既维护这个制度，又减少了相关成本；另一方面是陪审员不愿陪。陪审员到法院陪审，势必影响其本职工作，加之有的陪审员所在单位管理严格，参加陪审会影响其经济收入甚至评级、提职等，陪审成了负担。尽管文件对于陪审员在陪审期间的收入、交通费、伙食费等予以了规定，但这是远远不够的，对于陪审员的人身保障、政治保障等未作规定，这也是造成陪审员难请的原因之一。

6.监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但在实际操作中相关部门都无法有效对陪审员进行考核、管理。

三、分析存在上述问题的原因

1.选任陪审员的条件较高。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》规定陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是基层法院的辖区内人员普通群众学历水平不高，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此在选任陪审员时受到很大的限制。人民陪审员作为“不穿法袍的法官”与职业法官具有同等的权利地位，但是，在选任过程中，一味强调参选人员的学历要求，一方面造成了所选陪审员代表性不够，另一方面出现了因学历要求导致担任陪审员的人选不够，只好选任更多的国家工作人员、教师、医生等少数群体。

2.陪审员担心发表的意见与法官不同。陪审员明白自己在审判中具有职权和责任，但同时也担心自身不具有法律专业水平，在事实认定、证据采信及法律的适用等方面不能做出正确的选择和判断，因此，部分人民陪审员在参加案件陪审的过程中，只能“三缄其口”。他们不愿意、也不想去阐述自己的独立见解，怕因不同见解驳了法官的面子，也怕与法律规定相悖而让法官见笑，在合议时往往以法官的意见为准，甘愿“参而不审”、“审而不议”、“甘当陪衬”。这种现象违背了立法的初衷，影响了人民陪审员作用的发挥。

3.陪审员不愿将过多精力放在陪审工作上。因法院对陪审员的工作补助不高，且可能不按出庭次数而按案件数对陪审员进行经费补助，导致陪审员不愿投入过多的精力放在审理案件上，只在庭审时到庭参与案件审理，休庭后立即回去忙本职工作。如果法院要求陪审员参与庭前调解、调查，将耽误陪审员过多的时间，反而影响了陪审员的工作积极性。

4.缺乏专业考核机制。陪审员有其自己的职业和活动范围圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求；原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，无工作单位的陪审员更无人管理；人大对陪审员也无法进行实质性的管理，导致对陪审员履行审判活动的管理处于真空状态。且由于陪审员任期为五年，对个别陪审员不愿履行参审义务的，由于陪审员无其他明显过错，法院也无法在其任期内将其提前提请罢免。

四、完善人民陪审员制度的对策和建议

完善人民陪审员制度，对于提高审判透明度、加强审判监督、提高办案质量和效率、树立司法权威、增强办案的社会效果具有十分重要意义。现针对如何完善、落实人民陪审员工作提出以下几点对策和建议：

     1．确立人民陪审员制度的宪法地位。英国近代著名法官丹宁勋爵说:“陪审制是自由的明灯，宪法的车轮”。世界上大多数实行陪审制度的国家都有宪法上的依据。我国以前的宪法也规定了陪审制度，后来取消了。由于现行宪法对陪审制度没有规定，导致陪审制度得不到足够的重视。如今，我国审判制度日趋成熟，既然决定改革和完善人民陪审员制度，就必须从宪法上将其确定为国家的一项基本司法制度，这样才有利于人民陪审员制度的长远发展，有助于在三大诉讼法和人民法院组织法中对相关问题进行充分的修缮。时机成熟，应制定专门的法律——《人民陪审员

法》。

     2. 坚持人民陪审员的选任标准。实行司法民主，在政治上反映人民群众的意愿和要求，这是陪审制度的根本目的。因此不能要求人民陪审员象法官那样，具有较高的法律知识和审判水平来审理案件。但是，对于陪审员的选择，要在注重民众参与的同时，一定要强调素质和质量。笔者认为，选任人民陪审员应强调以下四个方面的要求：一是具备较好的思想道德素质，这是其参与案件审判公正与否的前提条件；二是要有健康的心理状态，为人公道、正派，有较好的群众基础；三是应当具备相应的文化素质。如果人民陪审员的文化层次太低，对法律一窍不通，那么他面对法官、律师的“法言法语”将很难理解，即使多次解释也很困难，从而导致审判效率的不高；四是要有一定的法学专业知识，

这是改变人民陪审员“陪而不审”现象的重要前提。

3.加强教育培训。加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，熟悉人民陪审员的权利和职责，增强法律素养；不定期组织陪审员观摩法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的方法，增加陪审员的实践感知。

4.拓宽陪审员参审方式。注重庭前引导。建立“预先通报案情”制度，在开庭前告知陪审员案情、适用的法律等，让人民陪审员尽快熟悉案情，提前进入角色，并鼓励其在评议案件时充分发表意见。邀请陪审员参与调解、执行，充分发挥其在当地群众中有威信及熟悉乡土人情的优势，协助法院对当事人做说服教育工作。

 5.提高人民陪审员的补助经费。提高陪审员补助标准，将人民陪审员参加审判活动的经费开支列入法院业务经费预算，计划好人民陪审员的各项开支，及时向同级财政部门申报，列入财政预算范围，对专款实行单独列支、单独管理。从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，改变陪审员是廉价劳动力的现状，对陪审员的劳动给予充分的肯定和尊重，从而为人民陪审员切实履行职责提供充分的物质保障。

6．建立人民陪审员的竞争机制。法律是一门职业，人民陪审员在进行陪审活动时实质上也是在从事法律职业，所以对其陪审活动不应仅以一个普通公民的标准予以评价，而应该以法律职业的要求给予衡量和评判。审判作为一门崇高的职业，陪审员从事审判工作时应享有相应的尊荣，那么就有可能也有必要在陪审员队伍中引入良性的竞争机制。如通过实行竞争上岗、述职评议、动态考核等方式，促使人民陪审员不断加强自身素质能力建设，相互之间形成比学赶超、争先创优的浓厚氛围，以达到人民陪审员能出能进、优胜劣汰和优化人才资源配置的目的，从而激发人

民陪审员队伍的整体活力。

7.加强对人民陪审员的考核和管理。由人大、法院和相关单位组织成立人民陪审员联合考核领导小组，明确对陪审员的考核监督内容，会同业务庭室加强对陪审员的考核监督，实行日常考核与年终考核相结合，业内业外监督相结合，将考核监督情况作为年终表彰奖励和是否决定继续提请任命的重要依据。缩短人民陪审员任期，将任期缩短为一年，对因职务变动工作调动、不便继续留任的陪审员，对不适合、不愿意参加庭审和不尽职责的陪审员，及时建议人大常委会进行罢免。

关于金融借款合同的司法统计分析

宁安市人民法院  赵志刚

宁安市人民法院一直把“为大局服务，为人民司法“作为工作目标，并且积极为宁安市经济建设发展保驾护航。我院立案庭速裁组一直肩负着处理各金融机构的金融借款合同案件的审理工作。现将宁安法院自2011年至2013年10月份处理的金融借款合同纠纷案件统计数据加以分析，探究此类案件形成的原因和特点，并提出相关的建议和对策。

一、金融机构借款合同案件的基本情况和特点

（一）基本情况

2011年，我院受理的金融机构借款合同纠纷案件仅133件；2012年增至156件，增长率达17％；2013年1—10月，我院受理此类案件的数量已达197件。在2011年至2013年10月年受理的486件案件中，金融主体涉及中国邮政储蓄银行(以下简称邮储银行)的76件，涉及中国农业银行(以下简称农行)的145件，涉及宁安市农村信用合作联社（以下简称信用社）的206件，涉及其他商业银行及小额贷款公司的59件。其中有85％以上的案件属于农村农民联保借款案件纠纷，主要涉及邮储银行、农行和信用社,其他银行及小额贷款公司所占份额较小。从案件的受理情况来看，不仅案件数量逐年增多，且争议的标的额也越来越大，案件的标的总额已由2011年的1010.8万元攀升至2013年（截止以10月份）的1317.9万元。

（二）主要特点

1．金融机构借款合同案件持续增长。通过对2011年至2013年10月份金融借款合同的数据分析不难看出，此类案件无论从数量上还有涉案金额上增长趋势已经逐渐凸显出来。

2．原告方绝大部分为邮储银行、农行、信用社。我市是农业产值大市，是黑龙江省十强县，金融借款普遍为农村联保借款。但是我市农民种植农作物存在“跟风”的现象，即上一年种哪种农作物赚钱，本年度会“跟风”大面积种植，而借款多用在农业种植上，而这种“跟风”式的种植往往造成高产低价的后果，导致效益不佳甚至亏损，最终偿还不了银行贷款，这种“跟风”式的生产种植风险将直接转化为信贷风险。以上三家银行贷款审批效率高、时效快、而且每年在春耕时节正好是发放贷款的时期，所以这三家银行多成为此类案件的原告。其他商业银行因为审批时间长、操作严密、门槛相对较高，而且较少针对农业贷款，所以产生不良贷款的数量明显减少。

3．案件审理难度加大。我院2011年以来受理的486件案件中，其2011年调解122件，2012年调解135件，2013年10月前调解案件177件。有一部分适用普通程序审理，原因不乏是贷款人下落不明、贷款人应诉率普遍较低等。银行虽然在办理贷款时手续完备，能够提供比较充分的证据，当事人双方对事实并无争议，但由于部分贷款人故意躲避债务或因无力偿还贷款举家搬迁，拒绝参加诉讼，对案件审理和执行形成障碍。故公告案件、判决案件的数量增多及送达难则成为了影响诉讼效率的一大难题。

4、银行胜诉率高，但执行难度较大。这些案件的诉讼审理，结果基本上都是贷款人败诉，银行胜诉率不低于98％。但大多数借款人不愿自动履行还款义务，故有大部分案件都进入强制执行程序，审理执结时间较长。 因贷款户无法偿还，保证人不愿偿还，抵押物难以拍卖兑现等因素，直接影响到执行结案率，结果往往不得不面对胜诉是银行、损失依然是银行这样一个事实。

二、金融机构借款合同案件数量增长原因分析

金融机构防范意识差、监管不严格，是导致不良贷款案件增加的主要原因。我院审理的金融借款合同纠纷案件涉及的出借方主要有信用社、农行及邮储银行，借款方有农民个人、村委会、公司等，贷款用途有农村种植业、养殖业、加工服务业等。通过统计发现，借款用途没有涉及个人住房贷款，借款人也很少涉及有固定工资收入的公务员或工人。从贷款合同和当事人在案件审理中诉辩情况及举证内容来看，这些发生纠纷的金融借款合同在贷款形成时就存在很多问题。

　　 1．对借款人、担保人的诚信、资质、还款能力审查不到位。有些金融机构发放贷款虽有担保人担保，但相当部分借款人和担保人的家庭资产不足以偿还借款，有的甚至连基本生活都难以保障。像这种一组三户、五户联保的合同，每户都有贷款3－5万，他们的实际资产加一起都不到5万元，却一次能借款10到15万元。这些贷款合同表面上看是有担保，实际则形同虚设；甚至有些联保户为了满足自己的要求，利用人情关系，找到村里没有贷款的农户，通过他们组成联保小组，但实际用款人是联保户中的一个人或者几个人。此外，个别信贷人员贷前审查把关不严，对申请贷款的农户审查不到位，对借款人、担保人的主体资格、经营状况、借款用途、有无还贷能力疏于审查，造成贷款到期无法收回。更有甚者明知借款人资信较差，放贷风险较大，但只要有担保人仍给予放贷，实际上有的担保人在多起贷款中担保，根本无力履行担保责任。

　　 2．对借款用途考察不细，对实际用款人和办理贷款手续的人是否一致考察不到位。在借款用途上大部分借款用于农业生产，但也有部分贷款被用于炒股票、赌博、二次放贷，或者用于娶媳妇、盖房子等用途。有些农户在贷款时把自己的身份证、印鉴交给村干部和银行、信用社在基层委托的代办员，让他们代办贷款手续，实际却没有得到银行的贷款，贷款被那些代办员自用或借给他人使用。一旦实际借款人不偿还借款，金融部门只能起诉那些顶名贷款人，而不能起诉那些实际用款人，而这些顶名的贷款人并没有实际用款，所以在诉讼中不愿意承担还款义务。

　　3、联保方式有弊端。当前的金融案件基本都在三个以上被告，多的甚至是五个以上。金融借款的担保已经演变成圈人运动，金融借款已经变了味，信用体系存在着严重的问题。首先，联保的组成存在问题。很多联保小组中都是贷款人的亲属作为联保户，实则是自己担保自己，真正的担保功能难以体现。其次，联保造成的社会不稳定现象日益凸出。联保体的组成本身就“先天不足”且十分混乱，一旦出现风险，往往会出现成员间为逃脱担保责任，纷纷采取转移财产、跑路等方式来逃避债务，并且因为联保成员众多，涉及面广，容易造成局面混乱，进而引起社会稳定问题。

三、减少金融借款纠纷，降低金融风险的几点建议

　　1．规范金融借款合同的贷款审批手续，从源头上减少金融风险隐患。为了降低金融风险，金融部门制定了一系列的规章制度，要求信贷员对贷款的回收承担连带清偿责任。但仍有部分贷款因金融部门在执行这些规章制度时不严格，导致贷款不能到期正常回收，因此金融部门还应该加强制度的监督和落实。定期对贷款发放情况、清收情况做检查，特别是在贷款审批、发放过程中，信贷员要多走访农户和村干部，了解借款人的资信、还款能力、有无不良贷款记录等。通过银行诚信系统，一经发现有不良贷款记录的坚决不予贷款，宁可少放一笔贷款，也不错放一笔贷款。

　　2．逐渐取消互相联保的固定数额贷款方式，建立灵活多样的担保贷款模式。对于有还款能力、资信状况好的借款人，可以根据本人的申请，采用实物抵押与请公务员或有资产的人信用担保双重担保的模式，并且要保证质押、抵押、保证合同等法律登记形式要件的规范，在适当的用款比例中放贷款。要逐渐取消过去那种三户、五户互相担保，实际没有担保信用的担保方式。应根据借款人的实际用款量和借款人、担保人的资产比例掌握放贷款数量，一般贷款量不应超过资产的1/3或1/2，这样借款人对偿还贷款有积极性，不至于发生资不抵债而拒绝还贷款或不能还款的情况。

3．做好宣传工作，增强金融信贷风险意识。金融部门应加强自我保护意识。对发放贷款实行贷前审查，贷后监督，责任到人，跟踪管理。对贷款的使用、借款人的经营状况、偿还能力有否变化等情况掌握第一手资料，从而采取相应措施，以保障信贷资金的安全回笼；信贷员要有责任意识，对于自己辖区的农民贷款负全部责任，一旦不能收回贷款达到一定份额，将面临下岗或被开除出银行队伍的风险，使信贷员在正常发放贷款，挣到了高额绩效工资的同时也清醒地意识到自己的清欠责任重大，不敢轻易违规发放贷款。法院可以就案讲法，在农村就一些有影响的金融借款合同案例进行讲解，向广大农民宣传在贷款中应当承担的责任和义务，尤其是联保户相互承担的责任，让群众知道拒还贷款的法律后果并引以为戒。 

总之，对金融部门形成的大量不良贷款，除按上述方法要求金融部门采取责任清收、奖惩清收、依法清收等手段外，还应出台一些有利于金融部门发展的政策和法律法规，以最大限度地减少信贷危机、降低金融风险，为县域经济的正常有序发展做出应有的贡献。

责任编辑：蔡雪晴               存档（共印35份）